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2019-06-12 11:32

长江三角洲城市群给京津冀三启示

在我们谈论京津冀一体化的时候,很难对长江三角洲城市群(以下称长三角)和珠江三角洲城市群(以下称珠三角)的发展情况避而不谈。虽然并称为中国三大城市群,长三角和珠三角地区协同发展所取得的瞩目成就却一直令京津冀地区略显尴尬。而作为中国经济发展的“第一极”和“第二极”,长三角和珠三角相比于京津冀地区有哪些不同之处?又有哪些可以借鉴与效仿的经验和手段?作为同样在中国改革开放背景下发展起来的城市群,它们对京津冀一体化具有特殊的启示意义。

行政与市场:协调发展谁来主导

“京津冀的情况本来就一套房子分给三家人使用”,新华社河北分社副社长王文化对半月谈网记者说,京津冀当前的状况并不是社会经济发展的必然,而是我们根据特定需要而进行的行政划分。“心脏的位置是北京,出海口是天津”,那么河北呢?用他的话来说就是“没心没肺”。

河北省社科院经济所所长薛维君在接受媒体采访时曾表示,京津冀关系与珠三角、长三角不同,表面看是京津冀三方的关系,实际上是“三地四方”的关系。“第四方是指能量无限大的中央政府,北京是一身二任,既是一个独立的直辖市,又是中央所在地,客观上造成了北京是这一区域的超级存在或超级主体。”薛维君说,地区定位和身份的这种客观上不平等的区域关系,既模糊了京津冀关系的界限,不知道北京什么时候代表中央,什么时候代表北京市,又阻断了京津冀三方解决问题的市场通道。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁曾撰文指出,京津冀和珠三角、长三角最大的区别是:政治的考量要大于经济的判断,区域之间的差距十分明显。京津是直辖市,而河北仅仅是省级区域。北京作为首都的特殊地位,无论是河北省还是天津市,在资源配置和行政协调的关系上都处于从属地位,这种政治和经济地位的严重不对等,严重地影响了区域之间的合作和协调。

保北京为前提涉及到产业的发展、资源的供应、环境的保护等,要优先考虑北京,天津和河北必须以此作为前提。显然,河北省作为最“弱势”的行政区域,要做出更大的牺牲。

不同于京津冀,长三角与珠三角地区的合作则是由市场所推动。据上海社科院部门经济研究所副所长郁鸿胜介绍,从上世纪九十年代开始,长三角城市之间的合作是市场经济自发催生的,走的是联合发展道路。当时小平同志提出浦东开发开放,江浙就主动融入那一轮的经济改革开放大潮中去。

郁鸿胜说,北京具有区域规划的主导权和决策权,无论涉及到哪一方面,只要北京决定下来,其它城市就必须服从,这是国家利益的问题。这和上海就不同,上海只是经济中心,在行政职能上,长三角的各个城市都是平等的。

事实上,发轫于1986年的京津冀区域经济概念已经诞生近三十年了,然而地区协同发展的脚步却一直蹒跚缓慢。上海交通大学城市科学研究院和社会科学文献出版社联合发布的《城市群蓝皮书中国城市群发展指数报告2013》中指出,在三大城市群综合指数名中,珠三角城市群位于第一,长三角城市群居次席,京津冀垫底。其中,人口等资源发展不均衡成为京津冀最大软肋。更为重要的是,由于受到行政划分和固有利益格局的影响,将可能影响和迟滞京津冀城镇化的进程。

作为配置资源的基础性力量,行政与市场在城市群协同发展中发挥作用的方式是一个基础性的维度。我们在讨论这三大城市群发展过程中的区别时,应该明确将京津冀地区以行政力量不平衡这一事实作为一个起点。在这个地区改革开放以来的发展过程之中,行政级差这一前提为当前的许多现状构建了基础性的背景。

辐射与带动:区域之内如何发生化学反应

目前京津冀三方之间的要素资源配置关联度不高,相互之间不协调、不联合。国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河对半月谈网记者说,“两个大都市还在吸附周边的要素。按道理,城市化发展到一定阶段,应该向周边辐射,但京津不但不辐射,现在还在吸附周边的要素技术、资本、资金与产业。”

李铁也认为,京津对河北不仅仅没有辐射,反而却因为其优越的资源配置,把周边的要素吸引到京津来,人才、置业甚至包括农民工到这里来打工。据统计,2005年至2010年,河北省来京人员逐年增加。2010年数据显示,河北省来京人口为155.9万人,占北京常住外来人口的22.1%。

珠三角的发展一定和香港有关,长三角的发展一定和上海有关,但是京津冀周边的发展至少在完成工业化进程中,与北京的关系不大。上世纪80年代,珠三角和长三角的乡镇企业县域经济最发达,而北京行政辖区内几乎没有多少乡镇企业,天津的乡镇企业只是局限于辖区内,也很少向河北扩散。环北京所谓的贫困带就足以说明京津对周边的带动能力不强。

2005年8月17日,亚洲开发银行的一份调查报告首次提出:在国际大都市北京和天津周围,环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县,年均收入不足625元的272.6万贫困人口。2012年3月,由首都经济贸易大学主持的首部京津冀蓝皮书——《京津冀区域一体化发展报告(2012)》指出,“环首都贫困带”不仅未能缩小与北京周边郊县的贫富差距,反而愈加落后。

作为新华社的资深记者,王文华曾参与中央领导考察工作的随行采访。据他回忆,曾经有一次在河北丰宁九道沟等候领导的车到达,这位中央领导下车进村后连自己都非常吃惊:从中南海坐车才几个小时怎么就到了这么穷的地方?

而相对的,从上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈所介绍的一个小例子中,看到上海作为长三角中心城市对于周边带来的技术溢出效应——

关注中国当代经济史的人一定不会忘记在改革开放初期,在江浙一带活跃着一群“星期日工程师”。他们是上海国营单位的技术人员,周末下午到江浙一带的乡镇企业打工,周一回到上海原单位上班,他们通过自己的一技之长向乡镇企业提供服务并收获报酬。为什么“星期日工程师”这么受欢迎,很重要的一个时代背景是当时江浙一带的乡镇企业缺乏技术人才,而上海国营单位的技术人才就弥补了这个短板。

而这个大背景则是,当时中国有号称800万名科技人员,但其中有1/3闲置无事。新兴的乡镇企业则人才短缺,苏、锡、常地区因而占尽了上海“星期日工程师”的便宜,成为上海智力及技术技能资源的强辐射区。据1988年第16期《瞭望》新闻周刊的报道称,在上海,这个群体在鼎盛时期估计有两万余人。

傅蔚冈曾撰文指出,京津冀一带存在着行政区划所带来的“贫困带”,但是在长三角和珠三角却发现另外一个有趣的现象,那就是江浙两省和上海接壤的区县,江浙区域的经济发展水平要远高于上海郊县,而苏州市所吸收的FDI(外商直接投资)甚至要超过上海。

到目前为止,全国经济实力百强县的前十名都是来自长三角和珠三角,但是在京津冀除了北京、天津、唐山等城市外,其他拿得出手的城市却屈指可数。

合作与协同:区域伙伴之间如何避免混战与内耗

新华社天津分社记者刘元旭认为,虽然北京的定位规划中不包括经济中心,“但是我感觉京津之间在经济总量方面的竞争一刻也没有停止。天津与河北的竞争更为激烈,包括沿海重化工产业的布局,产业同构化的情况都比较严重。”大家各怀私心,在这种利益盘根错节的情况下,怎么样加强京津冀合作,怎么样处理好各地的舍与得的关系,需要很好的布局与谋划。如果说制度上不理顺,不处理好,谈协作还是回到以前的老路上。

马晓河对半月谈网记者说,京津冀三方目前在产业结构既雷同又竞争。“没有形成互补的格局,都在抢,都在争,没有把自己不应该做的转给第三方。”比如说一般加工工业、传统服务业等,还在无序竞争。按道理来讲,北京不应该做终端加工制造,一些汽车零部件如现代汽车、奔驰汽车,包括北控做的零部件都不应该在北京做。“一边要求周边减少污染,一边它自己也在排放。”

李铁认为,对于天津来说,虽然经济发展已经到了工业化转型升级的中后期阶段,但是在钢铁工业上与河北也有强烈的同构性。同时因为毗邻北京,资源竞争处于劣势,服务业的发展明显成为天津的弱项。

国家行政学院经济学教研部主任张占斌教授对半月谈网记者说,“在京津冀、长三角和珠三角中,珠三角协调得最好,没有什么大的压力。长三角上海是龙头,从政治上和经济上都有巨大的牵引作用,长三角的协调复杂程度可能要比珠三角大,但其他几个省都愿意协调,尤其是产业协调得好。”

“以长三角这个增长极为例,它发展迅速的原因就是各自的产业定位明确,上海市以高端金融业为发展内核,昆山的电子产业发达,整个长三角地带、依据上海这一核心城市,各自产业功能错位,形成组团式发展。”长期从事区域经济学、产业经济学研究的中央财经大学经济学院教授戴宏伟对记者说。

在区域内各成员之间的配合,需要良好的沟通机制来保证。3月30日,长三角城市第14次市长联席会议在江苏盐城召开,这次会上最大的“热词”就是“上海自贸区”,几乎每一个会员城市在发言中都提及了“抓住上海自贸区的创新机遇”的话题。

在今年的长三角城市峰会上,确立了最新的区域一体化推进方向,“放在第一位”的就是“共推中国(上海)自贸区建设,共享国家战略新红利”。协调会人士说,长三角城市应主动对接,合作支持自贸区建设,争取自贸区改革创新经验尽快在长三角有条件地复制推广。并充分利用临近自贸区的区位优势,使长三角地区率先成为上海自贸区发挥示范带动作用的直接受益者,在更高层次上借力发展。

经过多轮“扩容”,目前长三角城市群合作平台上的成员城市已从15个增加到30个。打造区域一体化升级版,内在合作机制将势必会“与时俱进”。此次,上海在区域内率先建议,完善“民主平等+高效”议事制度。

据长三角城市协调会人士的回顾,在长三角区域一体化进程中,城市间的合作率先进入务实阶段,每年都有实质性的专题推进。在这些专题的确立中,首先寻找“最大共识度”,然后在实施过程中,不强求“齐步走”,而是允许“分步走、跟进走”。这里面就体现了民主平等与高效的结合。下一步,“自贸区效应”和新型城镇化建设,将在广度和深度上扩展长三角城市群的合作空间,“民主平等+高效”的区域议事机制将成为一体化的制度保障。

事实上,对于当前的现状,京津冀地区的主政者们也有自己的表态。3月28日,《国家财经周刊》发表了对北京市市长王安顺的访谈文章。谈到京津冀协同发展时,王安顺说,“必须跳出北京看北京发展、看区域合作,自觉把北京工作放在京津冀区域协同发展大局中去谋划和推进,更加注重功能疏解和辐射,更加注重为兄弟省市提供服务”。

而在今年全国两会期间,河北省委书记周本顺也曾表示,“不能只想好处,不想做贡献”。在其后的河北省推进京津冀协同发展工作会议上,他还强调,河北的角色定位成“服务的角色”与“崛起的角色”。

  • 城市群是工业化、城市化进程中,区域空间形态的高级现象,能够产生巨大的集聚经济效益,是国民经济快速发展、现代化水平不断提高的标志之一。中国城市群是国家城市体系的一个重要组成部分。只要城市经济在发展,城市规模的人口增加和城市化区域面积就必然会扩大,今后10~20年,我国大城市的人口数量都将有较大幅度的增长。因此,在国家战略层面,建立国家城市群体系,营建大规模、高密度的21世纪城市群空间,是中国面临的一大挑战。

    崛起中的城市群

    在全球化时代的国际竞争格局中,一个国家的综合竞争力越来越取决于是否有若干综合经济实力强大的城市群与全球城市区域,它们是一国国民经济的制高点。

    Google地图的夜间模式从客观上反映了各地区的发达程度

    在美国,有2.43亿人口集中在仅占全国总面积3%的土地上,这些区域是全球生产效率最高的城市区域。

    在日本,3500万人口拥挤在东京这块不足日本国土总面积4%的土地上,财富也主要集中在太平洋沿岸城市群;在美国,有2.43亿人口集中在仅占全国总面积3%的土地上,这些区域是全球生产效率最高的城市区域(Glaeser,2011)。根据世界银行(2009)报告,全球土地面积的1.5%聚集了世界一半的生产活动。

    注:以上23个城市群区域划分来源于《全国主体功能区规划》,其中,长三角地区包括上海、浙江、江苏两省一市,即通常所理解的“广义长三角”概念;十大城市群是指以2012年地区生产总值大小作为标准,排名前十的城市群;三大城市群即长三角城市群、京津冀城市群与珠三角城市群;优化开发区域与重点开发区域的划分,按《全国主体功能区规划》的划分进行选取,优化开发区域包括长三角城市群、珠三角城市群与环渤海地区城市群。

    在中国,以城市群为核心的空间发展格局也已经基本形成,我国传统的省域经济和行政区经济逐步向城市群经济过渡,城市群在促进经济增长和推动城市化进程中的作用日益凸显。

    2012年,中国23个主要城市群以占全国30.21%的国土面积,聚集了全国65.69%的人口,创造了90.49%的地区生产总值,其中前十大城市群更是以14.72%的国土面积,集聚了46.86%的人口,创造了71.67%的国内生产总值。

    其中,长三角城市群、京津冀城市群、珠三角城市群、成渝城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、哈长城市群、海峡西岸城市群、长株潭城市群、中原城市群等十大城市群,更是以14.72%的国土面积,集聚46.86%的人口,创造了全国71.67%的地区生产总值。

    伴随城市群崛起,我国传统的省域经济和行政区经济逐步向城市群经济过渡,城市群的区域增长极作用越来越明显。2012年,城市群的经济总量在相对应省份的占比基本在60%以上,其中长三角城市群、京津冀城市群、珠三角城市群、成渝城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群、宁夏沿黄城市群等的比重甚至超过80%,城市群已成为区域竞争与合作的基本单位。

    运用当年汇率进行折算,2012年我国长三角城市群、京津冀城市群、珠三角城市群的地区生产总值分别达到了17252.32亿美元、8240.41亿美元和7569.04亿美元,如果将其作为独立的经济体进行国际比较,三大城市群的经济总量都可以排进全球前20名。尤其是作为我国发展龙头的长三角城市群,其经济总量已超过韩国等亚洲四小龙,与同属“金砖”国家的印度、俄罗斯和巴西的差距也在不断缩小。

    由此可见,在当今世界,国与国之间的竞争,在于城市群与城市群之间的竞争,以及这个城市群中间的核心城市,即全球城市之间的竞争。

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